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              評論丨降低地方政府隱性杠桿,將債務關進制度的籠子

              2021年03月23日  05:00  21世紀經濟報道  劉磊 

              3月15日國務院常務會議提出降低政府杠桿率的要求:“要保持宏觀杠桿率基本穩定,政府杠桿率要有所降低”。

              劉磊(國家金融與發展實驗室國家資產負債表研究中心秘書長)

              3月15日國務院常務會議提出降低政府杠桿率的要求:“要保持宏觀杠桿率基本穩定,政府杠桿率要有所降低”。這是中央自2016年提出“去杠桿”,2018年提出“結構性去杠桿”、2019年提出“金融供給側改革”后,對我國去杠桿進程再一次提出的新目標要求。對這一新目標的準確理解是完成目標的關鍵所在。

              第一,當前我國政府部門的顯性杠桿率并不算高,風險可控。

              根據我們的估算,2020年末政府部門杠桿率為45.6%,相比上一年增長了7.1個百分點。無論是絕對水平,還是增幅,相對于其它幾個主要發達國家都較低。根據國際金融協會的數據,2020年美英日德四國的政府杠桿率分別為128.6%、133.1%、227.3%和78.4%,年度增幅分別為25.3、27.7、2.0和13.3個百分點。這幾個國家政府杠桿率絕對水平都遠高于中國,2020年受疫情影響政府加大支出,除日本外增幅也都高于中國。

              根據今年人大會議審查通過的財政預算報告,2021年新增中央財政赤字、地方財政赤字和地方專項債務赤字分別為2.75萬億、8200億和3.65萬元,共計7.22萬億元。據此,我們預計2021全年政府杠桿率仍將上升約2.0-2.5個百分點,年末政府杠桿率達到48%左右。這一增幅是適度合理且風險可控的。

              另一方面,我國政府部門的凈資產規模較高。我們所估算的2019年末政府部門凈資產達到148萬億元,占GDP的149%。這個比例在全球范圍看也是名列前茅的。主要發達國家政府凈資產都普遍較低,尤其是美國和英國,自2008年后政府凈資產由正轉負。較高的凈資產和相對較低的債務是保證我國財政金融體系穩健性的關鍵,政府的債務風險較低。

              第二,地方政府隱性債務問題突出。

              但另一個重要現象則是地方政府隱性債務屢禁不止,且仍在快速增長。2015年新預算法實施后,新增的地方政府隱性債務已不具備原則上的合法性。但據我們的估算,雖然經過了大規模的地方政府隱性債務置換,但2020年末仍舊有大約15萬億的地方政府隱性債務,主要以融資平臺債務、各類政府性基金、PPP等形式中政府的隱性擔保或實際兜底等形式出現。地方政府隱性債務的存在,不僅使財政效力大打折扣,金融體系穩定性也受到影響。

              這類債務存在的風險可以歸納為五點。一是賬目不清,信息不透明,更容易滋生道德風險。二是損害代際公平,由于缺乏具體管理規范,更容易導致地方融資的短視行為,損害未來的發展空間。三是導致債務的區域不平衡,加重了落后地區的經濟負擔。四是加重地方政府的發債成本,隱性債務的收益率遠高于國債和地方債,以15萬億的隱性債務估算,5個百分點的債務成本溢價,每年就是七千多億的政府額外利息支出。五是容易誘發系統金融風險,絕大多數隱性債務都被金融機構所持有,一旦有違約的預期將破壞金融體系的穩定性。

              但另一方面,我們也應認識到,地方政府隱性債務的出現有其內在原因,是當前經濟結構下自發形成的。單純強調隱性債務的風險,或人為抑制這部分債務并不能解決問題,只會導致“按下葫蘆浮起瓢”的后果。當前已經發現的隱性債務形式被抑制住了,但另一部分更為隱蔽的隱性債務又會出現。這正是2015年地方政府隱性債務置換后的主要特征。

              第三,政府債務并非天然有害,恰當的債務管理是關鍵。

              “十四五”規劃和2035年遠景目標中對中國未來的經濟增長和收入水平都作出了目標安排。但由于人口老齡化、全球化紅利和要素配置紅利的減弱等原因,我國經濟增長率存在長期下行的壓力,實現增長目標仍需要較為積極的財政政策。幾個主要發達國家在面臨經濟下行壓力和經濟外部沖擊時,也都不約而同地采取了頗為積極的財政政策,政府杠桿率大幅上升。我們預期這一上升態勢仍將保持很長時間,直到成為日本那樣經濟完全停滯的狀態。

              西方很多學者也意識到這一問題,并在對債務擴張所帶來的風險進行重新認識。曾任國際貨幣基金組織首席經濟學家的布蘭查德教授在2019年的一篇工作論文中得出兩點結論。一是只要國債利率低于經濟增速,債務積累便是可持續的,且并不會增加未來的稅收負擔,過去的歷史已經證明了這一點。二是政府債務積累雖然會在一定程度上降低資本積累,造成社會福利的損失,但其幅度很小。當前西方主要國家普遍實行低利率或零利率政策,國債利率被壓得非常低,政府對債務的還本付息壓力非常小,這樣的政府債務積累是可以持續的,日本便是最明顯的例證。

              而我國當前政府債務遠低于國際風險警戒線水平,政府財政空間比較健全,在債務使用方式上也存在明顯區別。從整體上看,我國只有中央政府債務和地方政府一般債被看作預算內財政赤字,可以被用作一般公共財政支出;而已經達到13萬億規模的地方政府專項債,以及絕大多數地方政府隱性債務都只能用于建設項目支出。從原則上看,地方政府專項債和地方隱性債務都會對應著相應的建設資產,債務與政府資產是共同產生的。當然,在運行過程中,肯定會存在著效率不高,大量資產不能產生經濟效益等問題,但這與西方主要國家的公共服務財政支出還是存在天壤之別的。況且,我國政府預算內支出中的投資占比也遠高于西方政府。從這個角度看,有相應資產作為對應的政府債務,對經濟發展會起到一定的促進作用,相應的金融風險也更低。

              我國地方政府在宏觀經濟中部分扮演了準公司的角色,通過開展大規模公共投資來促進經濟增長。政府投資具有其內生動力,這也是地方隱性債務屢禁不止的重要原因。

              認清這一問題,就不能一味強調如何降低這部分債務,而是要加強債務管理,從發、用、管、還等幾個角度設立合適的管理安排,化解隱性債務風險。日本的債務管理經驗非常值得我們借鑒,雖然政府杠桿率已經高達200%以上,但并無政府債務違約的擔擾。其債務治理的關鍵就在于建立適合的債務管理安排,中央政府和地方政府共同受到約束,將債務關進制度的籠子中。

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