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              適時推動條件成熟領域的法典編纂:生態環境法典先行一步?

              2020年12月15日  05:00  21世紀經濟報道  王峰 

              “幾代人的夢想。”生態環境法典上千條的建議稿已經完成編纂。

              明年1月1日,新中國第一部以法典命名的法律——民法典就將正式施行。事實上,自從今年5月民法典審議通過后,要不要編纂法典已成為其他法律領域的一項重大課題。

              不久前召開的中央全面依法治國工作會議提出,要總結編纂民法典的經驗,適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作。

              在頂層設計已經明晰的情況下,法典化開始探路。11月16日至18日,中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長栗戰書在山西調研時,有地方人大代表建議,借鑒民法典的立法經驗,從國家層面對相對集中的行政許可進行統一立法,或者授權地方立法先行先試。栗戰書回應稱,“啟動行政法典的編纂工作,這是一個重大建議,全國人大常委會有關部門要進行研究論證。”

              相比于一些基本法律制度尚處空白的行政法領域,另一個法律領域的法典化研究走在了前面。在12月12日舉行的一場完善生態環境法律制度高層論壇上,由國內多位知名生態環境法學專家牽頭的生態環境法典專家建議稿亮相。該專家建議稿共分為7編、41章、1029條。

              為什么要編纂一部生態環境法典,編纂這樣一部法典需要解決哪些難題,這對于我國的生態環境保護有何幫助?

              “幾代人的夢想”

              “中國的環境法典編纂正當其時。”在12月12日的論壇上,全國政協常委、社會和法制委員會駐會副主任、我國知名生態環境法專家呂忠梅說。論壇由北京卓亞經濟社會發展研究中心和中國法學會環境資源法學研究會主辦。

              在2017年全國“兩會”期間,呂忠梅等30名全國人大代表就提出了制定環境法典的議案。

              “編纂環境法典是幾代人的夢想,并不是這幾年才提出來的問題。1979年我國頒布第一部《環境保護法》,當時在全國人大常委會上所作的說明就指出,是按照環境法典的思路來起草的這部法律。”呂忠梅說。此后《環境保護法》兩次修訂,也都提出過法典化的方案。

              目前,我國已經形成了以《環境保護法》為統領,以污染防治法、自然資源法、生態保護法為主干,以行政法規、部門規章和地方性立法為補充的環境法律體系。國家已經制定了《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《水法》《森林法》《環境影響評價法》《清潔生產促進法》等30余部法律。

              中國政法大學環境資源法研究所所長于文軒教授介紹,目前對編纂環境法典的必要性也存在不同的觀點。例如,目前的生態環境問題是不是因沒有制定環境法典而引起?40多年來在沒有生態環境法典的情況下,我們的環境保護工作為什么也取得了舉世矚目的成就?

              但他告訴21世紀經濟報道,編纂生態環境法典是更好地回應生態文明建設和社會主義法治建設內在要求的重要途徑,有助于解決生態環境法制碎片化問題,推動環境法制系統化,同時也有助于環境法學科建設。

              為什么要編纂法典

              當前,環境法制碎片化導致了已有環境立法之間的重復和沖突。

              據介紹,由于我國環境立法采用分散式立法模式,不同的生態環境要素分屬不同的部門進行管理,不同行政部門往往多為本部門的權力和利益進行考慮,造成所起草的法律更多體現部門利益,同時也產生相互重疊沖突、重復立法現象,為法律遵守和執行帶來困難。

              比如,環境保護設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用的“三同時制度”,在《水污染防治法》《海洋環境保護法》《固體廢物污染環境防治法》《環境噪聲污染防治法》《放射性污染防治法》等法律中都進行了相同重復規定。

              立法模式也極易導致立法沖突。另外,由于環境保護單行法出臺的時間不同,立法指導思想不斷深化,環境政策有所變更,后出臺的環境立法可能出現與舊法沖突的問題。

              以自然保護地功能區劃為例,傳統的《自然保護區條例》將自然保護地內部劃分為核心區、緩沖區和實驗區三種類型。各國家公園試點保護條例在此基礎上進一步細化,比如《武夷山國家公園條例(試行)》將自然保護地劃為特別保護區、嚴格控制區、生態修復區和傳統利用區,《三江源國家公園條例(試行)》則分為核心保育區、生態保育修復區、傳統利用區,而2019年6月國務院出臺的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中又提出了核心保護區和一般控制區的二元分類,整體上難以協調統一。

              我國現行環境法體系中還存在諸多立法空白,很多重要領域缺乏立法和配套制度,而且這些空白不僅涉及某一領域、某部法律,也是生態環境保護工作的共性的空白,難以通過修改完善某一法律來解決。

              比如,對于光污染,城市超高層建筑玻璃反光給人們的日常生活帶來嚴重影響,甚至影響到交通安全,但現行立法缺乏規定。

              再比如,對于熱污染,隨著科技水平的提高和社會生產力的不斷發展,大量的能源消耗會產生CO_2、水蒸氣、熱水等一些污染物,它們會使局部環境或全球環境增溫,并形成對人類和生態系統的直接或間接、即時或潛在的危害,但現行立法對其規制不足。

              建議稿有哪些亮點

              北京卓亞經濟社會發展研究中心常務副理事長王致告訴記者,該中心在2018年啟動了生態環境法典的立法研究工作,并得到了生態環境部的課題支持。目前已經完成了由多位國內權威生態環境法專家起草的生態環境法典專家建議稿,共分為7編、41章、1029條。

              據介紹,該專家建議稿的7編分別為總則編、污染防治編、自然生態保護編、自然資源開發利用中的環境保護編、能源節約和資源綜合利用編、循環經濟與廢棄物綜合利用編、應對氣候變化編。

              于文軒認為:“編纂環境法典,應當特別關注法典內容的規范性、相關性和一體多面性。規范性強調法律規范的實質是行為規范,因而不宜包含過多的宣示性規定;相關性決定哪些內容可以納入環境法典,譬如能源法中與生態環境保護相關的內容、生物安全法中與生態環境保護相關的內容以及氣候變化等,均可納入環境法典;一體多面性,是指環境要素和生態要素往往具有多重屬性,如何針對這些復雜而相互關聯的屬性作出符合立法目標的規定,也就成為制定環境法典必須解決的一個重要問題。”

              據介紹,法典編纂應該助力解決環境保護中的現實問題。整體來說,目前環境保護工作中主要存在三個方面的問題亟待解決:一是相關環境標準不清晰;二是信息不透明,公民對很多信息不知情;三是政府對于環境的財政投入不夠。

              這些問題在專家建議稿的總則編中都有所回應。

              中國人民大學法學院教授、專家建議稿總則編牽頭人竺效認為,環境標準、生態環境規劃、生態環境監測等重要制度納入到總則中,對于生態保護具有重要意義,能夠幫助解決環境監測不到位等問題,合理規劃選址,防患于未然。

              他還介紹,將“信息公開與公眾參與”單獨列為一章,有利于依法有序保障公民的知情權,保障和引導公眾依法參與環境立法、環評等環境行政許可等活動。

              “在資金投入方面,總則編建議稿新增規定:國家鼓勵并保障企事業單位、社會團體和公民個人以捐贈等方式助力生態環境保護、治理的資金投入,同時鼓勵、指導并監督企事業單位依法對環保設施運行或升級進行資金投入。”竺效告訴記者。

              此外,總則編建議還新增規定跨行政區域協調機制。這是針對當前跨行政區域的重大生態環境污染事件作出的回應,強調國務院及其相關職能部門的統籌協調作用,以高效公平處理此類事件。

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